欲行公共财政 先破部门财政

小白

　去年约有3.9万亿元财政收入没有进入上交给全国人大监督的“本子”，如此巨额资金，一部分可能用作建设投资，无法保证其为公共性目标服务；另一部分可能用作预算外行政开支
　　■ 访谈动机

　　去年约有3.9万亿元财政收入没有进入上交给全国人大监督的“本子”，如此巨额资金，一部分可能用作建设投资，无法保证其为公共性目标服务；另一部分可能用作预算外行政开支

　　3月18日，温家宝总理在会见中外记者并回答记者提问时，着重强调：“在今后5年，我们要下决心推进财政体制改革，让人民的钱更好地为人民谋利益。”“使公共财政更好地进行结构调整和促进经济发展方式的转变，更好地改善民生和改善生态环境。”

　　温家宝总理的回答勾勒出了我国现阶段公共财政所要达成的四个目标，即促进产业结构调整、促进经济发展方式转变、改善民生和改善生态环境。事实上，公共财政改革的话题，讨论已久，而总理的话，是在向国民承诺这项改革将会被加快推进并落到实处。

　　但也正如总理所言，公共财政问题“是很少涉及的问题”，因此公众迫切希望了解这项改革的具体内容。比如，要实现“经营管理型财政”向公共财政的转变，必须解决哪些问题？如何才能保证公共财政支出能真正落实到民众需要的地方？本报就此展开访谈。

　“部门化”有损财政公共取向

　　背景：根据一些学者研究，2007年我国有近2万亿-3万亿的预算外收入没有经全国人大和各级人大批准，比如上海等城市多年来通过拍卖汽车牌照所获得的巨额预算外收入，究竟有多少、花到了什么地方、应该怎么花，已经引起一些人大代表和舆论的高度关注。

　　新京报：中央提出要建立公共财政已不是一年两年的事情了，至少10年前李岚清担任主管全国财税工作的副总理时，就提出了要建立公共财政框架的要求，但是时至今日，理论界和社会舆论仍然在大声呼吁要建立公共财政。建立公共财政框架，到底面临哪些问题？

　　周天勇：要统一财政收支。公共财政要求政府里只有税收部门可以收钱，别的部门除了高速公路的交警可以收一点儿罚款，其他部门是绝对不能收钱的，特别是执法部门。但是，我国的财政，说得不客气一点儿，是“部门财政”，有的部门只要立一个名目，发一个文件就可以收钱。

　　公共财政要求公开、透明，要求财政支出大部分用于公共领域。如果任何部门都可以设立名目收钱，谈何公开、透明？谈何全面统筹，从而保证财政支出主要用于公共领域？

　　新京报：那是不是说“财政部门化”已经影响了财政公共性取向的实现？

　　周天勇：的确如此。今年全国两会上，温家宝总理所作的政府工作报告说，2007年全国财政收入5.13万亿元。但实际上全国去年大约收了4.8万亿的税、1.2万亿的卖地收入、1.6万亿的收费罚款，加上彩票收入、社保基金及烟草税等，总数大约为9万亿。换句话说，去年约有3.9万亿元财政收入没有进入上交给全国人大的本子，而且作为掌管一国财权的财政部也不见得清楚这笔账。

　　如此巨额的一笔钱收上来拿去做什么了呢？一部分可能用作了建设投资。因为它没有进入国库，财政部没法对它进行统筹，无法保证其为公共性目标服务。

　　另一部分则可能用作了预算外行政开支。据学者研究，2003年我国的党政公务支出，如果加上财政预算外的全部支出，大约占政府收入的37%，2007年保守估计在30%左右。而西方发达国家中，行政公务支出最高的美国亦不过15%，最低的日本则只有2%多一点儿。

　　新京报：但一些人会说，中西部欠发达地区政府收入用作投资是迫不得已，这些地区的经济发展仍然得依靠政府直接加大投入。

　　贾康：经济欠发达省份的政府的确存在这方面的考虑，因为他们拿不出足够的钱来优化投资环境，只能凑钱办一些企业，一则可以形成一点儿财源，另一方面可以增加一点儿就业机会。

　　但是，对中央政府来说，必须尽量减少自己的生产建设职能，今后应该有限参与一些周期长、跨区域、大型的、对生产力布局优化和产业结构升级具有战略意义的项目，而且不宜采取完全直接划拨的方式，如果可以参股解决就不必控股，如果可以控股解决就不必绝对控股。只有按照政府尽量少参与生产建设职能、中央地方各就各位的框架来解决问题，才能最终实现财政转型。

　　周天勇：我认为在这方面不存在经济发达地区与欠发达地区的区别，关键是财政预算中各项支出必须保持一定的比例，经济发达地区，公共性支出总量可以多一些，欠发达地区可以少一些，但不能因为政府收入有限就削减公共性支出。

　　政府所有收入只能“一本账”

　　背景：2007年的广东人代会上，人大代表提出，财政厅长作报告不能只拿着几页纸，而必须把整个财政情况都给代表报一报。最后财政厅把几百页的预算材料拿出来，交给代表审阅，然后召开对话会议，主持工作的副厅长当场回答代表提出的问题。

　　新京报：民众同样担心，被划作公共性开支的那部分预算，如何真正落到公众需要的地方？因为从以往的经验来看，公共领域的财政支出存在灰色地带最多的，一是不计投入产出，容易出现随意支出的问题，二是监督经常到不了位，很容易滋生腐败。

　　周天勇：必须通过法律程序捂住政府的“钱袋子”。那就要求修订和完善《预算法》，加强人大和社会对预算编制和执行的监督。

　　1994年3月，我国已通过了一部《预算法》，但规定比较模糊，而且缺乏可操作性，随着公共财政预算体制改革的推出，一些与公共财政预算不相适应的地方日益显露出来，因而必须按照公开、透明和权力制衡的原则进行修订和调整。

　　另外，审计是加强对政府监督的最有效的形式。我国虽然已经设立了一个审计署，但政府内部的设计部门往往缺乏独立性，从长远来看，国家审计体制最终要设在人大之中，更能体现人民当家做主的宪法思想。

　　贾康：既然公共财政主要提供的是公共产品和公共服务，那就必须首先构建一个相应的决策机制，具体而言，构建一个以公民权利平等、政治权力制衡为前提的规范的公共选择机制。更通俗的说法就是，政府理财的民主化、决策的科学化、社会生活的法治化。

　　新京报：决策只是解决了公共产品和公共服务谁来提供、政府应该花多少钱来解决、要达到一个什么目标等原则性的问题，但是钱究竟应该从哪里来、钱应该怎么花、每笔款项到哪里去了等涉及预算管理运行的问题，可能更加复杂，而且更加重要。

　　周天勇：欧美国家的经验是，政府必须提前6-9个月把预算报告提交给议会，议会下面会设立一个预算委员会，专门审议钱怎么花的、应该怎么花。因为花钱的问题，委员会会进行辩论，而且辩论往往会占去60%左右的开会时间。

　　而我国是什么情况呢？我国的会计年度是从每年1月1日开始，到了3月份人大开会时才审议，人大审议、批准之前，预算实际上已经执行两三个月了。

　　贾康：公共财政既然是“公共的”，那就必须以“公开性”作为预算管理运行的第一要义，就是要让公众有知情权，知道政府理财方面的信息，而且能让公众的意愿传达到政府理财部门和立法部门，最后形成财政预算和具有法律效率的执行文件。

　　公开性确立之后，接下来就是一个透明度问题。理财部门必须最大限度地公开信息，让公众充分了解相关信息后发表意见、提出建议，然后才能通过制度安排，形成可执行的方案。

　　新京报：但是公不公开、公开多少，主动权往往是被有关政府部门掌握的。能否从制度上加以完善，来保证预算管理运行的科学化和有效性？

　　贾康：从预算环节来说，必须保持预算的完整性，就是要把政府的所有收入完整地体现在一个大的文本里面，不能再区分为预算内、预算外、预算外的预算外、财政部门不管而交给各个部门自行管理的基金等等。

　　保持预算完整性的好处是什么呢？第一，方便统筹协调和优化配置。第二，可以避免政府凭借权力任意收支，方便监督。所有的收支放到一个文本上，政府活动的范围、重点和导向就一目了然了。

　　预算要编制、执行、监督分离

　　背景：目前，我国对超预算收入的开支实行的是“报告制”，即使用方案只需由财政部门向人大财经委和预算委通报，使用结果由国务院向全国人大报告。最近几年，不断有人大代表建议，使用超预算收入同样必须按照“先有预算，后有支出”的原则，编制使用方案，报人大审批。

　　新京报：预算问题解决了，接下来就是严格执行的问题了。

　　贾康：说到执行问题，记得上世纪80年代后期我去美国的时候，到各级财政部门我都要问，你们预算执行的要求是不多不少、不早不迟，预算怎么安排，绝对不能改，如果你们觉得现实需要，临时改变了会怎么样呢？对方的回答是：“我没有权力做这个事，如果做了，我就要进监狱。”

　　为什么美国人能做到严格按照预算安排执行？我的理解是，他们的预算管理运行没有随意改变的空间。首先有一个权力制衡的框架，预算编制、执行、监督各管各的事，互相瞅着，谁都不能偏离。如果执行过程中确实需要修正预算，那就必须按照法律规定启动修正程序。虽然他们同样存在“急事急办，特事特办”，但一旦确定下来，执行环节的官员是没有变动空间的。

　　周天勇：我国的确存在财政部门随便调整预算的问题，说到底是预算缺乏一个科学的制衡，一是人大代表不是常任制，缺乏具备专业知识的人大代表，二是中央政府编制预算和执行没有分开，政府内部不能监督，社会更无法监督。

　　新京报：这涉及行政体制和政治体制改革的问题了，整个预算管理运行框架必须随着行政管理体制改革，比如此次的大部制改革的推进，而逐步走向完善。目前有没有一些技术手段可以凭借？

　　贾康：当然是有的，比如以现代信息技术为支撑的金财工程、金税工程、金关工程，正在将财税业务管理流程越来越细化，经计算机处理过所有信息是不能随意改动的。比如按照金财工程的要求，各种预算编制所包含的要素都有标准代码，这些标准代码形成了一个标准代码词典，任何人都可以按照标准代码进行查阅，是不容改动的。

　　当然，要使公共财政所追求的目标不被扭曲，制度的建设固然重要，加强宣传教育，让政府部门特别是财税部门树立起理财系统为公众服务的意识，同样必不可少。

　　周天勇：现在的确有很多信息技术可以利用，比如通过互联网向全社会公布财政收支的详细情况，任何人都可以上网查询，接受社会的监督。但是，如果没有健全的制度作保证，再先进的技术亦没有意义。比如，如果政府不公开收支情况或者只公布一个大概，你能怎么办呢？因此，说到底还是一个制度建设问题。