中国在WTO十年的经验：实现多边体系下的国家利益仍需双边和国内的积极努力

笛声悠扬

中国加入WTO的十年是多哈回合谈判启动并陷于僵滞的十年，也是WTO成员国的双边或地区自由贸易协议快速发展的十年。对于自由贸易协议发展和WTO多边谈判停滞的并存，无论谁是起因，它们已经互为因果——自由贸易协议的发展使成员国更不热衷WTO多边谈判，而WTO多边谈判的停滞使成员国更热衷发展自由贸易协议。

中国在加入WTO的十年中除了履行义务和享受更大的市场外，也更多体会到享受更大市场是有代价的。WTO自由贸易框架除了贸易救济措施在实践中构成对中国的贸易限制外，主要贸易伙伴通过自由贸易协议重新划分市场并因此减少了中国在WTO框架下的机会。


他国自由贸易协议或减损中国在WTO中的利益

在过去的十年中，欧盟和美国等WTO成员国通过自由贸易协议在WTO框架外进行贸易和产业布局。欧盟和美国等WTO成员国的自由贸易协议有相当部分是在多哈回合后启动或达成的，欧盟和美国除了与一些发达国家建立自由贸易区相互清除贸易壁垒外，更多的是通过自由贸易协议把发展中国家作为自己的市场和工厂。欧盟和美国通过建立自由贸易协议得以跳出WTO框架建立自己的贸易通道和市场。

自由贸易协议国可以对非协议国背离WTO最为基础的国民待遇和最惠国待遇原则，使中国在欧盟和美国的自由贸易区域内只能获得次优待遇。WTO规则可以分成两部分，市场准入和贸易摩擦。市场准入包括货物的关税降低、服务的市场准入、取消非关税壁垒等，贸易摩擦包括贸易救济和争端解决。自由贸易协议在市场准入方面跳出WTO范围，在协议国之间建立更优的市场准入，非协议国在自由贸易区只能享受到WTO建立的市场准入，这是低于协议国间更优待遇的次优待遇。解决次优待遇的出路是建立自己的自由贸易区，这包括与欧盟和美国的协议国建立自由贸易区，中国在过去十年中也作出了这样的努力。

随着自由贸易区的逐渐布局，WTO沦为欧盟和美国解决贸易摩擦的工具，欧盟和美国在WTO框架下对中国进行限制。为了确保自由贸易协议给协议国相互之间带来的利益，协议国更显示了排外性，它们需要把即便是具有比较优势的非协议国赶出自由贸易区市场。此时，具有成本优势的中国产品自然就成为驱逐焦点。欧盟和美国在掏空WTO规则中的市场准入内容后，就利用对它们来说仅存的WTO贸易救济和争端解决工具来对付非协议国，中国在过去十年中遭受的贸易救济和摩擦已让我们对这点看得很清楚。


多边的时机在于自由贸易区的回归和适时的多边努力

多边谈判在未来的贸易自由化道路中将具有重要作用，中国需要适时抓住入世后一个真正的多边机会。自由贸易协议的发展使WTO根本性的最惠国和国民待遇降到低于自由贸易协议内部待遇，同时会否定非协议国的比较优势并阻碍规模经济的实现。只有当WTO次优待遇接近或超越自由贸易区最优待遇时，自由贸易协议才会失去存在的利益基础，协议国才会回归多边贸易自由化体系。而在未来双边与多边的较量中，当更多的双边协议相互交织而减损了单个双边协议的好处时，WTO成员国又会内生重新重视多边谈判的需要，这将是中国在加入WTO后需要抓住的一个多边机会。

未来的多边谈判会与多哈回合实质不同。自由贸易协议的发展使成员国对WTO多哈谈判的兴趣降到低点，这是因为协议国通过自由贸易协议获得了更低的关税，降低了倾销和补贴的可能性，并开辟了多哈回合无法触及的竞争、投资、政府采购等问题。解决多哈回合的僵局，需要等待未来双边回归多边的时机，再由多边积极作为。也就是说，当未来自由贸易协议发展到相互竞争抵消而瓦解并最终回归多边道路时，多边就可得以修复并进展，这就如同GATS第XIX条第4款有关逐步自由化所期待的道路那样。发达国家和发展中国家的自由贸易协议中已经包括了竞争、投资、政府采购等领域的问题，说明这些问题不是不可谈，今后的多边谈判不仅要在传统的关税降低等市场准入问题上有所作为，还需要增加对这些新问题的谈判。目前，自由贸易协议对竞争、投资、政府采购等内容的构建还不完善，可以说是打开了合作大门，但具体内容尚未确定。如果未来的多边谈判能先触及这些领域的具体问题，则可进一步降低自由贸易协议的吸引力。

未来的多边回合在新议题上的进展，会对中国的产业和体制带来压力和动力。实现比较优势除了需要体现市场准入的贸易自由化外，还需要合理的市场竞争。2016年底，随着所谓非市场经济地位概念的失效，中国将获得体现最惠国待遇的市场准入和市场竞争机会。而当未来WTO进展到多边竞争规则时，困绕中国企业的反倾销问题将被削弱或剔除，中国也将需要审视内部反垄断与反不正当竞争法律之间的冲突以及外贸法如何有效实施的问题。同时，未来的多边竞争规则会使不具竞争力的国内相关行业失去反倾销的保护屏障，尤其对于因国内体制问题导致缺乏竞争力的行业来说，多边竞争规则会不可避免带来撼动国内体制的压力。此外，在多边投资问题上，中国需要避免再次成为别国的工厂和市场；而政府采购问题是对政府财政权利的限制，使政府不能用国产来替代进口，中国则需要避免完全成为别国的市场。

在过去的十年中，WTO争端解决机制给予了中国希望，中国在未来仍将依赖其以获得公正待遇。WTO规则中没有对市场经济地位给出判断标准，而是由成员国在其国内法中予以确定，这实质是成员国单边对中国设定义务。中国通过在WTO申诉，已经成功制止欧盟对中国的不正当反倾销措施。在中国被诉的稀土案中，中国的败诉无论是源自中国签订WTO协议时的问题，还是因为专家小组对规则的解释，导致中国无法使用例外条款和无法类比澳大利亚类似的贸易限制措施，中国未来仍将依赖WTO争端解决机制来主张利益。


迎接多边需要继续保持在双边谈判和国内法制建设上的努力

过去十年，在成员国进行的自由贸易协议博弈中，中国也建立了自己的自由贸易区。在对未来多边体系的期待中，中国仍需要继续务实推进双边贸易谈判。多边的好处是可以实现比较优势和规模经济，而多哈回合启动的多边谈判，其真正进展需要等待未来的时机。在等待多边时，为了避免在WTO中只享受到次优待遇，中国仍然需要双边努力，甚至是在新领域的谈判。例如中国与美国近期在竞争领域达成备忘来寻求双边在反垄断领域的合作。

未来继续自由贸易协议的努力对中国来说，可以在一定程度上避免不公正的贸易救济措施。对于非市场经济地位问题，中国通过双边谈判已经取得了大多数WTO成员国对中国市场经济地位的认可。但是，只有双边谈判中承认并不牢靠。例如，阿根廷2004年承认中国市场经济地位，并宣布不会对从中国进口的产品采取任何歧视性措施，但后来违背了承诺，在反倾销中对中国产品采用第三国的替代价格。再如，东盟十国2004年承认中国市场经济地位，但在以后别国对中国的反倾销调查中，东盟成员国被作为确定正常价值的替代国并予以合作。比如，2011年5月，欧盟对中国三聚氢胺反倾销措施中以印尼为替代国，印尼企业与欧盟调查机构合作时并不考虑印尼对中国的承诺。对于不公正的非市场经济地位问题，中国一方面可以尝试依据《WTO协议》第X条和GATT第30条有关修改规则的条款，通过三分之二多数来获得对非市场经济地位问题的修正，另一方面还可以通过自由贸易协议来巩固一些主要贸易伙伴对中国市场经济地位的认可。

在WTO多边体系和自由贸易协议僵持的过去十年中，中国履行自己市场开放的承诺；未来中国在继续双边和多边努力的同时，还需要加强国内法制建设。过去十年在中国市场开放进程中，出现了外国企业利用中国缺乏法律制度、法律意识或竞争力而对中国造成利益损害的事件，中国大豆产业的危局和外商在商业流通业的违法行为都是例证。如果说中国在加入WTO后的十年中是按部就班的履行承诺，在今后，中国更需要在国内法制建设上主动作为，消化入世十年市场开放带来的问题，保护中国的合法利益并营建公平市场竞争的法律环境。

中国入世十年也是多哈回合谈判的十年，自由贸易区快速发展和WTO多边谈判困境在这十年中互为因果，这对于十年前积极加入WTO多边体制的中国来说并非一件好事，因为主要贸易伙伴通过自由贸易协议进行了新的贸易和产业布局，使中国在WTO中实际得到的只是次优待遇，并同时受困于WTO的贸易救济条款，尤其是特定针对中国的贸易救济。在这种僵局中，中国需要建立自己的自由贸易区来获得加入WTO的贸易利益，这也是中国在过去十年中所作的努力。多边体系要打破僵局，未来需要在双边向多边回归时，在传统和新的领域有所作为。中国需要在未来多边体系建设中积极参与，实现开放和保护并重，同时要积极营建国内法律环境，消化市场开放带来的问题，为下一轮多边开放作好充分准备。


【作者简介】

徐莉，北京WTO事务中心政策评估部主任，上海对外贸易学院法学硕士，荷兰阿姆斯特丹大学国际贸易法硕士。2003年开始在北京WTO事务中心工作，先后担任法律部和政策评估部主任。曾在报刊发表多篇对国内外政策的评论文章，所写《多角度思考人民币汇率问题应对策略》在2010年“中国外经贸发展与改革”征文中获得一等奖。