上海社会经济发展中的风险防范问题研究

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目前，上海在改革开放进程中积累和潜伏的矛盾开始显现，同时又遭遇世界金融危机的巨大冲击。复  杂多变的国际国内经济环境使得上海经济社会发展面临前所未有的挑战。因此，有必要研究上海社会经济发展所处的阶段性特征和面临的主要风险。这是上海经济持续增长和社会和谐发展的前提和基础。

    一、当前上海社会经济发展阶段及其特征的总体判断

    上海社会经济发展仍然处在社会主义初级阶段，并呈现出许多新情况、新特点。从工业化发展道路来判定，上海正处在工业社会的后期向后工业社会迈进阶段，即由传统工业向现代服务业、先进制造业和深加工业相融合的方向迈进阶段；从市场化取向改革进程来判定，上海正处在完善社会主义市场经济体制和全面体制创新的新阶段；从经济社会整体发展水平来判定，上海已步入发展型社会的高级阶段；从社会发展状况来判定，上海正处在社会结构性重大变化、分配结构与利益格局差距扩大及阶级阶层结构紧张阶段。

    研究报告归纳和概括了当前上海社会经济发展的阶段性特征，并将其概括为“四大阶段性变化”、“四个阶段性深刻影响”、“四种阶段性趋势”。

    所谓“四大阶段性变化”是指：（1）在经济体制上，上海正处在由计划经济向社会主义市场经济转轨阶段，在社会结构上，上海正处在从工业社会后期向后工业社会的结构转型阶段；（2）上海出现以崇明为代表的远郊区域处在工业化初期的资本积累阶段、以奉贤为代表的近郊区域处在工业化中期的产业升级阶段和以中心城区为代表的工业化后期的结构转型三个阶段并存的局面。上海用30年时间，走完了世界主要工业城市近百年走过的历程，这种时空压缩带来了诸多的两难选择；（3）收入差距过大与公共产品供给不足“两个焦点”问题发生变化；（4）政府、市场、社会三种机制开始形成，协调三种不同机制的矛盾与冲突催生新的公共治理结构。

    “四个阶段性深刻影响”包括：经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，形成社会共识的难度不断加大。

    “四种阶段性趋势”是：经济持续增长，但利益冲突和社会矛盾不断增多；社会流动加快，社会结构尚未定型，阶级阶层内部之间的差异大于阶级阶层之间的差异；不同阶级与阶层在社会态度和行为取向上并非一致；利益矛盾的焦点反映了价值认识的差异和冲突，并影响着社会稳定和经济发展。

    二、上海近期社会经济发展中“重大风险”的可能趋势及其界定

    在社会急剧变革时期，上海存在着各种重大风险的诱因变量和本因变量。目前，制度变迁导致的经济结构失衡与社会结构失衡是诱发风险的“本因变量”，而全球金融危机的蔓延，国内“通胀”的持续与反复以及经济下滑等因素是风险的“诱因变量”。我们要科学认识经济增长的“促进效应”与“破坏效应”，认识上海重大风险诱因变量和本因变量恶化的前提。

    研究发现，从风险的演变规律来看，上海近期经济社会发展的重大风险，是长期积累的结果，是“能量积累型”风险，“能量”积累的结果是，导致特别严重的社会危机和社会动荡。本研究将上海近期社会经济发展中的重大风险界定为三个方面：一是经济层面，表现为GDP下降，发展速度持续滑坡，人民生活品质降低；二是社会层面，表现为局部恐慌与紊乱，并可能引发全局动荡；三是政府层面，表现为政府的常态运作系统被中断。

    研究报告通过对历史和现状的分析和归纳，对上海社会经济风险的发展趋势作如下判断：在今后较长一段时间内，经济社会发展中的一般性风险是不可避免的，也是未来的常态现象；发生比较严重社会危机的可能性是存在的，需要引起高度重视和特别关注；发生特别严重的、带有颠覆性重大危机的机率非常小，可以忽略不计。

    三、近期对上海社会经济发展有重大影响的风险及其特点

    上海2007年的外贸依存度高达176.5%，表明经济增长严重依赖于国际市场。随着全球金融危机的冲击和经济增速回落的影响，上海面临企业兼并、破产的风险大增，企业还贷能力下降，容易引发资金链条的断裂，放大了上海的金融风险。金融危机引发美国经济技术性衰退，使得上海面临金融风险转移的威胁，这也使得上海出口导向型增长模式遭遇严峻挑战和前所未有的压力。一方面，发达国家消费需求严重不足，制约了上海的出口增长；另一方面，过分依赖国际市场，使得上海产品的外部需求出现“相对过剩”。随着制造业向中西部地区转移，上海还面临着产业替代断裂的威胁。因此，必须正视经济增长放缓、甚至出现经济衰退所引发的社会动荡及其风险。

    研究发现，近年来，上海在经济结构转换中面临的矛盾非常突出。不仅面临技术供给的“瓶颈”制约，缺乏社会化融资体系所需要的产权保护制度和信用体系，容易引发企业资金断链，加大金融风险。而且，上海能源、资源消耗迅猛增长，供需缺口越来越大，对国内外市场的依存度不断攀高，使得上海的经济发展开始步入“高成本”时代。

    今后相当一段时间内，上海年劳动力供给总量将超过150万人，而上海每年新增的就业岗位大约在60—70万个，使得就业压力大增。在遭遇世界金融危机和上海经济下滑的情况下，上海创造就业的能力和实际就业需求量将明显下降。而且，就业结构也发生了新变化。部分企业向收入低、劳动力过剩的农村人口和外地来沪就业人口转移工作机会，用工单位越来越多地使用间接（分包）和临时性灵活劳工的情况，体面工作机会被剥夺，劳动者的就业心理压力加大。尽管新兴产业部门拥有更高收入增长弹性和市场需求，但由于职中、高中毕业生、退役军人等劳动力不具备这些现代化部门所需的素质和技能，表现为“短缺”与“过剩”并存，“能力性”失业加剧“中端”就业市场的拥挤。在失业人数过大、失业率过高时，一部分人员可能走上违法犯罪之道，还可能发生请愿、游行等集体行动，引发社会动荡和系统性风险。

    研究认为，上海利益矛盾与利益冲突的重要特点是，各种矛盾相互交织，形成链式反应，主要集结点在经济领域，爆发点在基层。由于社会利益配置不平衡，呈现出十分复杂的社会关系和利益格局。而且具有较强的流动性或辐射性，形成了跨行业、跨地区、跨体制的网络。这种状况使得利益矛盾容易形成链式反应，并传导到更大的社会生活领域，从而使特定区域和特定领域的矛盾演变为社会冲突。

    研究发现，近年来，上海存在着收入和机会的分配不公和收入差距拉大的问题。主要表现是：家庭人均可支配收入的差距在不断拉大，行业职工之间的收入差距的扩大，城乡居民之间的收入差距越来越大。因此而引发的风险是，经济增长的“红利”越来越多地被少数人所占用，财产累计、国际化因素等进一步加大了收入差距。个人收入差距、城郊收入差距和行业收入差距都在扩大，收入差距背后的机会分配差距也越来越大。尽管上海的人均GDP呈不断增长的趋势，但这种增长是“非理性增长”，是一种从全民“分享型”或“共享型”增长到“部分获益”的增长，从全民“非零和博弈”增长到“零和博弈”的增长，从“人人受益”增长到“部分人获益”的增长。其后果是，诱发社会心理危机与大规模群体性事件及违法犯罪活动，增加了社会不稳定因素。近年来，上海的利益冲突和利益矛盾出现了新变化。（1）动拆迁过程中存在着被拆迁民众利益受损的问题。主要是暗箱操作，政策不公开，借“公共利益”进行“商业拆迁”，利益表达渠道不畅，拆迁程序不当，方法简单、粗暴等问题。拆迁冲突集中体现了开发商、被拆迁与征地的民众以及政府部门各方面的利益矛盾。（2）上海食品与医药安全危害民众的生命与健康。主要表现为：微生物污染和化学性食物中毒问题严重，食品医药安全标准体系不完善，标准低于国际水平，重大食品医药安全事故时有发生。食品与医药安全不仅激化了利益矛盾和利益冲突，也给民众造成了很大的心理恐惧与心理障碍。（3）利益冲突和机会分配不公的矛盾焦点集中表现为“官民冲突”。由于干群之间存在的收入分配不公以及部分政府官员与商人结成的“腐败联盟”，在攸关群众切身利益的土地征用、企业改制、住房拆迁过程中侵害群众利益，从而使得部分民众产生怨气和不公平感。当前，“官民冲突”出现了新动向，主要表现为“无直接利益冲突”。无直接利益冲突的发生点多面广，矛盾焦点直接针对政府权力部门，其背后往往存在着直接利益冲突。“官民冲突”是仇官、袭官和杀官等极端社会心理危机的重要诱因。

    研究认为，上海面临各种传统和非传统的重大风险与社会冲突的诱因变量越来越多，社会危机和公共安全凸显隐藏性、突发性和脆弱性。近年来，上海突发公共事件呈不断上升的趋势，潜在风险不断增大。这主要包括自然灾害、城市“生命线工程”瘫痪、信息通信网络失灵、企业生产恶性事故、公共场所重大事故、交通运输重大事故、流行疫病、火灾事故、群体事件和恐怖暴力活动。不同风险诱因之间的关联度大，具有叠加性、群发性、突发性，危害具有放大效应，社会总体比较脆弱。

    四、上海社会经济发展重大风险的形成原因

    改革开放以来，上海的发展过于强调GDP的单纯增长，虽然经济发展取得了可观成果，但社会发展相对欠缺，而且经济发展所带来的社会需求变化进一步凸现出社会发展不足。一是政府职能转变滞后，将本该由政府承担的公共服务责任让给市场；二是社会事业发展不足，损害了社会弱势群体的利益，造成社会弱势群体与其他群体之间的紧张和对立；三是社会政策存在缺陷，忽略了庞大的农民工群体。如果农民工长期被排斥在社会主导产业和主流社会之外，他们将成为社会结构中最不稳定的人群。

    研究表明，目前，上海经济体制改革正处于艰难的攻坚时期。一些高难度的改革，将进入实质性阶段。一方面，改革有利于解决经济社会发展中的各种深层次矛盾，另一方面，改革又具有高风险的特点。如果处理不当，可能会引起或激化某些新的经济社会矛盾。（1）随着国有企业改革的深化，必然会带来新的国有企业破产和职工下岗、失业人数增多等问题。与此同时，国有企业深化改革也可能造成银行新的债务“悬空”，恶化国有银行的不良资产问题，增大金融风险。（2）利率市场化改革加速推进过程中带来的剧烈竞争，可能导致银行系统产生系列风险。（3）随着资本、技术、管理等要素将更广泛和大量地进入分配领域，居民收入分配的差距进一步扩大，在社会保障制度改革还难以完全到位、尚无法充分发挥社会稳定器作用的情况下，低收入阶层的社会保障问题潜藏着较大的风险。如果处理不当，有可能引发社会动荡。

    上海外贸依赖程度过高，面临世界金融风险的冲击和就业压力，增加了经济增长的不确定性。随着上海经济进一步融入世界经济，短期资本流动的自由度将不断增加，从而增加新的金融风险因素。上海企业面对跨国公司的竞争，处于弱势地位，经济技术基础仍处于劣势，这就潜伏着很大的经济风险。

    研究认为，从现实情况来看，上海社会发展的成果远未实现共享，主要表现为社会普通民众特别是贫弱群体难以分享社会发展成果，而社会发展的代价却主要由社会普通民众特别是贫弱群体来承担(支付)，社会代价的支付主体呈明显的错位（失衡）性。占人口绝大多数的上海普通民众，其相对社会地位有所下降，其生存处境在急剧的社会变迁中变得越来越艰难，具体表现为就业难、就医难和住房难。下岗失业者、低收入者和收入水平下降者、边缘人群或者弱势人群是社会代价支付的主体，也是影响社会稳定的高风险人群；而社会的高收入人群、主流人群或者强势人群是经济增长和社会发展的赢家。社会强势群体在市场化改革过程中不仅由于自身所具有的优势使其享有种种实惠，而且通过种种手段，甚至是不择手段向社会普通民众转嫁各种社会风险，使后者成为社会转型代价的主要支付者。除此之外，上海的强势行业(如垄断行业)、强势产业(如朝阳产业)、强势职业也存在向弱势行业、弱势产业、弱势职业转嫁社会代价的倾向。而强势群体向弱势群体转嫁社会代价这种情况可以视为转嫁情形的集中体现。

    上海社会保障制度框架初步形成，但其缺陷比较突出：一是现行社会保障制度所规定的待遇标准低，仅能维持保障对象最基本的温饱，至于医疗、教育等方面的支出很难兼顾；二是社会保障制度的覆盖范围有限；三是进城务工的农民工及其家属的社会保障问题比较突出，针对全体进城农民的养老、医疗、失业、工伤、救助等基本社会保障制度均尚未建立；四是相对于贫弱人群的生存保障权而言，贫弱人群的发展保障权严重不足，与强势群体相比较，他们在享受教育、科技、卫生、体育、文艺、文化发展等方面存在着机会不均等问题。

    研究发现，上海面临的经济社会风险大多与公共治理结构不完善密切相关。从目前的风险管理体制来看，现行的风险应急管理体制仍存在着“条块分割”的弊端，相关部门的联动机制尚不成熟，容易导致缺乏协作、效率低下、职能不清、推诿扯皮，更显示出政府现行治理结构的缺陷。管理社会风险的治理结构明显与风险防范的要求不相适应，放大了经济社会风险的危害性。

    五、防范上海社会经济发展重大风险的政策建议

    防范上海社会经济发展的重大风险的关键，是要充分把握关系到上海社会经济发展全局的重大问题，突出战略性、宏观性和政策性。为此，研究报告就防范上海社会经济发展重大风险提出如下对策思路：

    1.“保增长、控物价”是应对金融危机冲击和经济下滑风险首要任务。重点是对宏观调控进行相机抉择，设立基金支持工业升级发展，实行引导科学发展的产业政策，加快内需启动步伐，鼓励有利于扩大消费的投资需求，改变充满风险的出口依赖型增长模式，逐步建立持续稳定的内需驱动型发展模式；加强物价调控，确保民生稳定；完善外贸政策，支持企业参与国际资源投资。

    2.合理定位政府的社会管理和公共服务职能。重点是强化政府责任，做好社会发展规划，加大公共投入，鼓励和引导社会力量参与社会管理和公共服务。

    3.把扩大就业作为政绩评价的主要指标。重点是确立有利于扩大就业的产业发展政策导向，运用财政政策和收入分配政策调控失业率，增加公共投资项目，带动社会投资，刺激经济需求，扩大就业机会；扶持下岗职工和失业人员再就业并提供政策环境；完善政府就业服务体系建设，鼓励非正规部门就业。

    4.建立科学合理的利益协调机制。重点是改革信访制度，设立诉求代理机构；建立信访听证制度和法律服务机制；建立严格的政府自我监管制度；调整收入分配制度，加大二次分配的调节力度。

    5.构建覆盖城乡的社会保障体系，规范社会代价的补偿机制，给予民众以稳定的安全预期。重点是弥补制度缺失，构建健全无漏的社会保障体系；建立综合型社会救助制度免除困难群体的生存危机；建立覆盖全民的医疗保障体系免除居民因“看病难”、“看病贵”而产生的疾病医疗恐惧，通过构建多元化的养老保险制度来解除居民的养老后顾之忧。改进筹资方式和运营机制，建立完善社会保险基金的管理和监督体系，保证社会保障基金的平稳安全运行和有效积累；防止城市贫困群体的扩大，避免在城郊结合部出现贫困人口聚集区。

    6.完善风险综合防救体系。重点是建立风险治理机构，建立政府“风险官制度”，健全政府风险防救协调机制；将危机管理的关口实现战略性前置，建立风险预警机制、分级响应机制和风险防范防救专职人员制度；加强风险防范研究，建立准确、及时的数据库以及风险信息网络。