太阳能光伏产业全球整合存在的壁垒

zhujp

近日，彼得森经济研究所工作报告指出，决策者们似乎在制定与清洁能源部门相关的国家贸易与投资政策时面临着一个权衡。他们允诺将应对气候变化并加快可再生能源技术的大规模开发，而进一步的全球整合将使其受益，但他们同样想要培养和保护国内的清洁技术市场，以求在本土创造更多的绿色就业机会和确保国内对更积极的气候政策的政治支持。本文分析了太阳能光伏（photovoltaic,PV）产业的全球整合状况，深入研究该产业近期的增长方式、产业成本结构、贸易和投资方式、政府支持政策和创造就业机会的潜力。为了在不新增贸易和投资壁垒的情况下、进一步推动太阳能产业的发展和当地就业机会的增加，我们提出如下建议：（1）政府必须为太阳能开发提供足够且可预见的长期支持。这一长期制度架构能够带来投资并会促进成本削减和技术创新，从而政府支持可以随时间逐渐减少。碳排放的定价将提供另一个长期市场信号，并有可能加快这一进程。（2）决策者们应当关注的不仅仅是太阳能产业中制造业的就业机会，而是可能创造的就业总数，包括在研究、项目开发、设备安装、运营和维护中的就业机会。（3）坚持全球太阳能光伏市场的开放能够推动全球整合与太阳能光伏技术在更低成本下更具广度的开发。贸易保护政策有着减缓全球太阳能市场发展、在其他部门引起报复行为的风险。通过取消关税、减少非关税壁垒和协调产业标准减少现有的贸易壁垒将会为进一步的全球整合营造一个积极的政策环境。

太阳能光伏（PV）产业中全球整合的壁垒

在简化自身的价值链时，企业现在面对着各种各样的投资及货物和服务贸易的壁垒，我们将在下面的章节中进行分析。关税仅仅是太阳能光伏技术国际贸易中较次要的壁垒，而一些非关税壁垒阻碍了该产业充分的全球整合。额外的税费和繁重的海关程序，以及业界普遍相互认证、更别提全球统一标准的缺乏，使得全球贸易成本更加高昂。国内的政治活动是国际贸易摩擦的另一个来源，因为决策者们时常期望能从太阳能产业支持政策中获得直接的国内经济收益，这就导致正式的当地含量要求或非正式的创造当地制造业就业机会的期望。然而总的来说，当前全球贸易和投资的壁垒还相对较低。目前主要光伏市场（如德国）内的争论表明，这一货物、服务和资本相对自由流动的现状可能遭受破坏。下文将概况介绍影响产业全球整合的主要壁垒。

关税

价值链上的许多商品都能进行国际贸易，包括原料硅、晶片、电池、功能块和BOS部件如电池、装备结构和变极器。贸易和可持续发展国际中心（ICTSD）在对太阳能光伏和CSP系统需要的不同部件关税水平进行评估后发现，太阳能部件的平均关税水平约为15%。然而其代表的是所有国家的非加权平均水平，而在所有主要太阳能市场上的关税则更低。主要的发展中国家进口商被认定适用约8%的关税，而主要的发达国家进口商享有极低的关税或零关税。

硅这一主要原材料在主要的电池和功能块生产国被征收0-5%的关税。在主要的光伏市场上，并不存在针对太阳能电池和功能块的进口关税。对这些产品的关税全世界都很低，税率常常是0，就算有，通常也不会超过10%。在对这组产品报告关税的121个WTO成员国中，只有13个成员国征收超过10%的关税，而这其中没有重要的太阳能市场。针对系统部件平衡（即所谓的装备结构和静电转移）的关税有点偏高，在0-20%之间，而大多数国家征收关税低于10%。综上所述，关税对绝大多数重要市场上的太阳能光伏技术国际贸易而言仅仅是次要的壁垒。

非关税贸易壁垒

大量的非关税壁垒阻碍了太阳能产业充分的全球整合，业界专家和初期调查将海关程序和费用、分散的产业标准和政治上的对价期望归结为主要的问题。

非关税税费

OECD的一项评估表明，在边境征收的额外费、税或反补贴税在非洲、南亚和拉丁美洲许多国家会导致15%的进口成本增加。然而，更多成熟的太阳能市场，如欧盟或美国，通常不会收取此类费用。其他的国家则将其作为临时措施，比如，韩国在2008年对外国光伏设备收取19%的费用，但现在已经取消了。

海关程序和检验

海关程序和装运前检验可能会繁重的，并增加包括BOS部件、电池和功能块在内的太阳能光伏部件的最终价格，而这些额外成本则转嫁给了消费者。相关问题包括引起高关税或进口许可需求的长期和/或高成本的程序、光伏产品的错误分类。即使在如美国这样的成熟经济体中，关税分类同样存在不确定性。举例来说，进口商预计新推出的功能块根据美国《协调关税明细表》项下第8541.40.6020条将被归为免税进口产品。但是，美国海关在2009年1月裁定，一旦功能块中包含能将电流从主板阴区转移出去的二极管，就被归为发电机而对其征收2.5%的关税。这种二极管现已成为大多数太阳能主板的标准配置，并且是美国安全规则所要求的。尽管这并不是一项特别高的关税标准，但这一再分类意外地改变了开发商的成本计算。

分散的标准和高成本的认证程序

标准是便利贸易的重要工具。它们可降低信息成本并使消费者信任产品质量。认证使对比不同的商品和降低购买劣质商品的风险变得更加容易。在十分倚重政府支持的市场上，需要标准来确定哪种设备应当从支持中获益。因此标准的缺失可能是妨碍国际公平竞争的一个重要因素。从另一个方面说，标准还会成为国际贸易的壁垒，特别是当不同国家采取不同标准的时候。

在太阳能光伏产业中，许多制造商认为认证要求是繁重且成本高昂的，而不同国家采取不同程序使这一局面进一步复杂化。一项由一欧洲制造商提交给OECD的评估表明，在欧洲、美国和加拿大办理功能块和相关产品认证的人工成本每年约750,000美元，加上每系列功能块25,000至30,000美元的认证成本。比如，美国要求每个项目根据保险商试验所（Underwriter Laboratories, UL）标准认证，而欧洲的项目则需要国际电工委员会（IEC）的认证。尽管制造商们承认认证的必要性，但认证机构仍被指责收取超出必要的费用从而不必要地增加了制造商的负担。提供认证带来的潜在财政收入通常会使各国制定出有利于本国认证机构的要求。另外，认证程序不仅费钱，还很耗时。业界专家强调，外国制造商在其产品根据内国标准获得认证前不得不等待的时间会影响到他们预期的市场份额。一些国家当局和业界正在努力简化检测和认证程序，包括增加同时提供UL/IEC检测的检测实验室和一些检测机构之间的相互承认。虽然如此，业内消息人士认为检测和认证问题仍然是最重要的非关税贸易壁垒之一。

政治上的对价期望和明确的当地含量要求

在太阳能市场十分倚重政府支持的同时，决策者们也常常期望在光伏制造业创造本地就业机会方面为其国内经济带来直接收益。这些期望可能会催生从政府支持中获益项目的当地含量要求。即使不存在正式的规定，外国制造商还是经常会觉得政府招标的程序是非透明的。这些招标通常是以直接或间接惠及国内制造商的形式组织的。

政治期望并不限于政府直接授权的项目。太阳能光伏项目得益于政治支持，如以再生能源回购费（feed-in tariffs）或刺激性拨款的形式，而一些国家还实施了当地含量要求以便整个国内太阳能光伏市场得到有效覆盖。举例来说，任何希望参与加拿大安大略省再生能源回购费项目的开发商，对于规模小于10万千瓦的项目都必须证明安装系统所用的设备和劳力由40%的安大略当地成份构成。超越这一门槛则要求当地含量为50%。自2011年1月1日起，任何规模的项目其当地含量要求将升至60%。

尽管美国联邦政策并未明确规定这样的要求，但作为最终决定的一项因素，申请刺激性资金的光伏项目必须标示所含物件来源。有关《美国经济复苏和再投资法案》所提供的资金，美国政府宣称将优先给予为美国人创造最多就业机会的项目。据业内分析人士称，中国大多数在省一级层面执行的大型项目无疑都带着发展该区域制造业的期望。公司希望获得政府对大型光伏项目的支持，因此常常同意在项目所在地附近设置制造业资产。

投资壁垒

到目前为止，太阳能光伏产业内的跨境投资鲜少遭遇壁垒。在外国设立制造业企业的宣告普遍得到了各东道国政府的积极回应。然而，一定的风险是存在的，即产业的日渐成熟和下游产业的新型直接投资可能会改变这一现状。

从国家安全的角度来看，能源项目作为国家关键基础设施的一部分，在规制对内投资的国家中受到特别监管。国家安全在许多国家的投资评审程序中是重要标准之一，例如美国外国投资委员会（CFIUS）。除了正式程序之外，美国和其他地方的媒体和公众在这些情况下也更倾向于贸易保护主义者的观点。围绕一家中国风力涡轮机制造商于2009年对一家德克萨斯风力农场的投资所引发的争论暗示了发展中国家投资者在OECD世界扩张其下游企业时会面临的潜在抵制。同样的情况也适用于OECD开发商向海外创业市场的扩张。中国在2月宣布禁止外国公司从事海上风力部门的特定投资，其后可能在其他可再生能源市场上出台相似的限制，例如太阳能光伏。

另一个潜在的冲突领域可能是并购（M&A）。到目前为止，太阳能产业内的跨境投资主要指向新设企业（绿地FDI），但并购交易的份额在逐渐增长。并购交易可能会激起贸易保护主义者更强烈的回应。迄今为止，并没有多少迹象表明贸易保护主义者对可再生能源领域内的外国并购有所回应。OECD成员国间对发电资产的大多数跨境并购未遭遇严重的问题，即使是新兴经济体的主权投资也能获得批准在OECD经济体中收购此类资产。但是，当并购行为涉及其他产业部门时跨境投资是否会继续开放尚有待观察。在诸如制造业和研究开发（R&D）的下游部门中，政府有可能决定保护其补贴多年的清洁技术产业抵制外国收购。以欧洲为例，在产业整合和重组的情形下，包括裁员或向新型经济体转让技术的外国收购还会导致敌对态度。