激励型政府土地监管模式研究

嘉定企业家

激励型城市政府土地监管（incentivegovernmentandregulation）是现代市场经济条件下，城市政府旨在维护社会公共利益、维持正常的城市用地秩序的一种新型土地管理手段。它通过设定某种利益诱导，来激发、引导微观用地主体在努力、有秩序地实现自身利益的过程中，作为一种客观结果，实现了城市土地的集约利用，满足了社会的需求，维护了社会经济发展与土地资源集约利用两者间的均衡。与传统城市政府土地监管模式的单一性、僵化性、机械性和片面的强制性相比，激励型城市政府土地监管更多地代表着现代城市政府土地监管的民主、对话与沟通的价值取向，较典型地体现了宽容、信任、激励、合作的人文精神。

城市化的过程，从某种意义上讲，就是土地资源合理配置、调整和聚集的过程。在城市化进程中实施城市土地激励型监管模式，有利于土地集约利用，有利于改善土地资源环境，有利于增强城市的综合竞争力。

一、国内外关于激励型政府监管模式的研究评述

1．放松管制理论。美国学者斯旺指出，要建立激励型政府监管模式，主要就是放松政府对市场的管制(deregulation)，即政府对社会经济活动主体放松和取消某类管制条款，如，市场准入、市场退出、价格、投资、财务等方面的管制条款。通过对市场管制的放松，可以降低收费水平、推进服务多样化、提高经济主体的效率和活力。

2．行政指导理论。日本学者新滕宗幸指出，战后日本成功地实现了从政府对市场进行直接行政监管向以市场机制为核心，并与政府适度监管相结合的体制的转轨，是创造“日本奇迹”的基础性体制因素。在此过程中，推行富有成效的行政指导制度，即实行“市场经济 行政指导”的激励型政府监管模式，乃是保证日本走向成功的一个极为重要的方法论因素。

3．行政合同理论。法国学者莫里斯·奥里乌指出，政府不以行政命令而是以与相对人签订合同的方式来实现有关经济方面的预定计划，这是一种激励性的政府监管模式，它有利于政府经济监管目标的全面实现。

4．行政奖励理论。日本学者中野时指出，行政奖励是政府全面实现激励性监管的行政方式，它是以一种正面、积极的方式来肯定市场主体符合监管目标的行为方式，也是激发市场主体积极性、主动性的重要方法。

5．监管方式修正论。我国学者张国庆指出，与中国进一步市场化的进程相一致，中国政府监管方式修正的方向应是更多地用现代激励性监管替代传统的制约式监管。

6．监管路径演进论。我国学者张维迎指出，从20世纪80年代到21世纪前20年，从强制监管到放松监管再到激励性监管，应该的中国政府监管合理的演进路径。

通过上述对国内外学者关于激励型政府监管模式的研究成果的描述，我们可以发现：国内外学者都从不同的角度提出了自己关于激励型政府监管模式的理论见解，这些理论与观点对于我们将具有一定的借鉴意义。同时，我们必须明确，上述学者研究的主要是政府经济监管，尽管政府经济监管与政府土地监管具有相通之处，但政府土地监管亦具有自己的独特性。

此外，对于西方学者的理论见解，我们必须明确两点：第一，西方学者的理论观点所产生的具体行政环境与我国有很大的差异，对他们所提出的建立激励型政府监管模式的各种理论，我们需批判地加以吸收，而不能照抄照般；第二，激励型城市政府土地监管模式的建立是一个复杂的系统工程，仅仅依据单一的放松管制、行政指导、行政合同或行政奖励的方式，难以形成一种系统完整的监管模式，城市政府土地监管的目标也难以全面实现。

二、传统城市政府土地监管模式的弊端及其根源

自20世纪80年代以来，随着中央向地方政府下放了大量的经济监管权，各级城市政府就开始了采用传统强制模式对土地的监管。在这种模式下，拥有法律授权的政府行政机关是唯一的主体，监管措施往往具有单方性、强制性的特点，监管的内容主要包括：通过有关反垄断、反不正当竞争的地方性法规对用地主体进行间接监管，以维护市场竞争秩序；通过认可和许可等各种强制性手段，对用地主体的进入、退出、价格、服务的质和量以及投资、财务等方面的活动进行的直接监管。上述强制性的政府监管模式带来了一系列的弊端，比如：监管者与被监管者地位的不平等，严重挫伤了用地主体的积极性与主动性；由于用地主体的参与和监督的渠道上诸多障碍，导致了政府监管的低效率、高成本以及在信息不完备情况监管的盲目性；一些用地主体为获得高额利润通过合法与非法的途径“购买政府”，引发了土地资源配置的低效率和公共官员的寻租行为。最常见的寻租行为有：政府的特许权、政府执法犯法，严重违反国家法律法规，越权将项目分拆审批，违规审批征用土地，甚至是基本农田也不放过。按规定，占用大量的土地尤其必须报国务院批准。然而有的地方政府违反法律规定，擅自与开发公司签订投资供地协议，甚至国土部门也采用变通手法，要么先占基本农田再补办农用地转用手续，要么将一个项目拆分为若干个子项目，要么调整规划、占优补劣。这些做法都使国家最严格的土地保护制度难以落到实处。上述各级城市政府土地监管中的传统强制模式弊端的根源在于：

其一，醉心于已有的经济成就和比较制度优势，对传统政府监管模式改革的力度不够，即使已采取了一定的改革措施，但主体单一、方式陈旧的强制性城市政府土地监管模式，仍长期占据着土地监管的“制高点”。

其二，从事实际土地监管工作的公共官员，无论是从个人利益还是工作便利的角度出发，都有着对传统监管模式的依恋倾向，这构成了土地监管模式转型的一大障碍。

其三，结合各地实际的激励型政府土地监管模式在理论研究上的不足，使得激励型政府土地监管模式被实际运用的可能性大为降低。

三、构建推进城市土地集约利用的激励型政府土地监管模式

清醒地看待已有的经济成就和比较制度优势，明确必须形成新的、稳固的足以支撑可持续发展的土地监管模式，才能保持经济增长和社会发展的良好势头，为此，我们必须加大政府土地监管方式改革的力度，推行激励型政府土地监管模式。同时，通过特定的制度激励，消除拥有土地监管权的公共官员对激励型城市政府土地监管模式的抵制情绪；同时加大对激励型城市政府土地监管模式的理论研究力度。具体讲，构建推进城市集约用地的激励型城市政府土地监管模式的主要环节有：

1．激励型城市政府土地监管模式的运行基础——放松监管。通过对土地监管的适度放松，可以逐步缩小强制性政府土地监管模式的运用范围，从而为激励型土地监管提供广阔的空间。放松监管的具体方式多种多样，比如，既可以把有关进入、价格、投资的监管从许可制放松为申报制，也可以把原来的限制条件取消。适度放松监管的目的就是为了在受监管的领域引入竞争机制，通过新加入的用地主体与原有主体之间的竞争，促进土地利用效率的提高。

2．激励型城市政府土地监管模式的信息传导机制——行政指导。由于行政指导的实施主体往往能够依法实施监管，并拥有财政补助发放权、政府津贴决定权、优惠贷款提供权、以及减免税收、投资融资政策制定权等等，因此，就其本质而言，行政指导是一种利益诱导。作为激励型政府土地监管模式的构成环节之一，监管主体采用行政指导的方式，将有关的激励信息以特定的行政指导为载体，传递给特定范围的用地主体，诱导它们参加竞争，以保证激励型政府土地监管中竞争政策的有效性，引导用地主体实施有利于监管目标实现的行为。

3．激励型城市政府土地监管模式的核心环节——行政合同。通过行政合同来实施监管计划，是激励型政府土地监管模式得以实现的核心环节。就行政主体而言，签订行政合同的目的是为了实现有利于社会公共利益的特定的目标。同时，行政合同的这一特殊目的的实现，又是建立在政府与被监管者双方合意的基础上，这就使得作为合同一方当事人的用地主体明确了自己约定的权力、义务，从而自觉地配合政府的土地监管，这样既有利于监管目标的顺利实现，又体现了监管的民主性。

4．激励型城市政府土地监管模式的连续性保障——行政奖励。行政奖励是政府全面实现激励型监管诱导效应的最终行为方式。它是指，监管主体以相关政策优惠、物质或精神奖励的方式来肯定用地主体已有的符合政府意图的行为，并以此调动、激发用地主体继续实施该类行为。行政奖励以一种正面、积极的方式来肯定监管对象符合监管目标的行为方式，也是激励市场主体之间适度竞争，激发监管对象积极性、主动性的重要方法。行政奖励的方式主要有：减免税优惠、财政补贴、特许投标、开发资助、为用地主体提供直接物质或精神奖励，如，颁发奖金、评定为信用企业、信用单位等。